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Seguridad social de alto nivel en peligro
Uwe Kerkow
Social Watch Alemania, Forum World Social Summit
La aplicación de conceptos neoliberales que exigen la reducción gradual de los sistemas de seguridad social generó grandes recortes en la sumamente desarrollada red de seguridad de Alemania. La reciente elevación de la edad de jubilación implica un recorte para todos los que dejan de trabajar antes de los 67 años, mientras las reformas del seguro médico delegan el riesgo cada vez más a las personas individuales. Entre tanto, se violan los derechos básicos de las y los solicitantes de asilo y siguen sin cumplirse las promesas de ayuda para fomentar el desarrollo y la seguridad social del Sur.
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Alemania posee un sistema de
seguridad social sumamente complejo, consagrado en una amplia variedad de leyes
incluyendo la Constitución, conocida como la Ley Básica, el derecho laboral y
las leyes del mercado laboral, así como las exhaustivas leyes sociales del país.
Las acciones del gobierno
y hasta cierto punto incluso la propiedad privada
tienen obligaciones relacionadas con el bienestar social.
Estrechamente relacionada con el boom
fordista de los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la financiación
del sistema de seguridad social aún se basa en el supuesto del pleno empleo con
salarios adecuados. Hoy, sin embargo, el sistema de reparto con que se financia este modelo ya no funciona con
eficacia pues Alemania tiene un desempleo elevado y el número de trabajadores
con “contratos de empleo permanente de tiempo completo en Alemania Occidental
descendió de casi 84%…a sólo 68% de todas las personas con trabajo entre
1970 y 1995” (Dombois, 2003). Hay muchos más desempleados que antes, y la
cantidad de personas con empleos marginales y de tiempo parcial también aumentó
sustancialmente.
Hay que reconocer que recientemente se comenzaron a discutir nuevos modelos para
financiar las funciones sociales, como el ‘ingreso básico’, que sería
financiado por el Estado y se garantizaría a cada ciudadano sin importar su
ingreso. Otra alternativa es un salario bajo complementado con prestaciones públicas
(‘combi-salario’), y también hay voces que reclaman un salario mínimo con
el fin de garantizar un nivel adecuado de ingresos percibidos. Sin embargo, en
la práctica son más que nada conceptos neoliberales los que se implementan en
la actualidad, con el supuesto de reducir todavía más los sistemas de
seguridad social. Esto, se argumenta, es esencial debido a las limitaciones de
la globalización, que restringe el alcance que tienen las empresas alemanas
como socias del sistema de seguridad social. Una característica fundamental de
los planes de seguridad social obligatorios en el país es que por lo general
están financiados conjuntamente por ambas partes de la economía: la fuerza de
trabajo y las empresas. La mayoría de las empresas se quejan desde hace años
de esta obligación argumentando que las coloca en una posición de desventaja
competitiva.
Hacia la privatización de
los riesgos sociales
La muy saludable situación actual de la economía desplazó la discusión
acerca de la pobreza a un segundo plano. No obstante, en los últimos meses se
realizaron grandes recortes a la red de seguridad que proporcionan los sistemas
de seguridad social. Indudablemente, el cambio más importante ha sido el
aumento de la edad de jubilación de 65 a 67 años. El objetivo declarado de
esta medida fue limitar las aportaciones jubilatorias realizadas, especialmente
por las empresas, y no reforzar la relación de sustitución del ingreso. En
efecto, el aumento de la edad de jubilación implica un recorte en la pensión
para toda persona que se retire de la vida laboral antes de los 67 años. No
obstante, en la actualidad sólo 38,4% del grupo de 55 a 64 años aún trabaja
(ver.di, 2007). Aunque muchos miles de trabajadores respondieron cuando los dos
sindicatos más grandes del país – Sindicato de Obreros Metalúrgicos
(IGMetall) y Sindicato Unido de Servicios (ver.di) – convocaron a realizar
manifestaciones de protesta a principios de 2007, no pudieron impedir el cambio
de la ley.
Asimismo, ya en 2000-2001 la relación máxima posible de sustitución del
ingreso bajo el sistema obligatorio de seguro de pensiones se había reducido de
70% a 67% del ingreso neto.
Entre tanto, la última reforma del seguro médico obligatorio rompe con el
sistema anterior y traslada cada vez más los riesgos a las personas aseguradas:
en el futuro, la financiación del sistema ya no será compartida en partes
iguales por las empresas y la fuerza de trabajo. Ahora los fondos de seguro médico
pueden exigir a las personas aseguradas que paguen una aportación
complementaria que corresponda hasta 1% de su ingreso, sin una aportación
correspondiente de parte de la empresa. Además, actualmente algunas de las
prestaciones se pagan con las rentas públicas, que representan un gasto de unos
EUR 2.500 millones (USD 3.400 millones) con el plan de incrementarlo a EUR
14.000 millones (Ministerio Federal de Salud, 2007). Hay que reconocer que en la
actualidad las rentas públicas son abundantes (ver más abajo), pero este tipo
de subsidios bien podría ser sometido a recortes en el futuro. Las críticas
contra estas nuevas disposiciones se concentran en que la base de financiación
del sistema de seguro de salud obligatorio no se ha ampliado y que los
trabajadores autónomos y los ricos aún no tienen que aportar (Attac Alemania,
2007).
No obstante, esta última reforma de la salud tiene algunos aspectos positivos.
Primero: ahora la ley exige a toda persona residente en Alemania que obtenga la
cobertura de un seguro médico. Segundo: en el futuro las empresas privadas de
seguro médico deberán ofrecer una tarifa básica cuyos servicios y beneficios,
en función de su tipo, alcance y cantidad, sean comparables con aquellos que
proporcionan los planes de seguro médico obligatorios. Esta tarifa básica
significa que las aseguradoras privadas tendrán que cumplir con algunos de los
principios de solidaridad que son la base del sistema obligatorio de seguro médico.
Por ejemplo, a las personas aseguradas no se les puede cobrar en la tarifa básica
un monto adicional para cubrir riesgos sanitarios individuales (Ministerio
Federal de Salud, 2007). Queda por verse si este tipo de reglamentación del
mercado valdrá la pena.
Inmigrantes: derechos básicos burlados
En sus comentarios acerca del quinto informe periódico de Alemania sobre el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), la
ONG Pax Christi (2006) llama la atención sobre las “graves fallas en la
situación de los refugiados cuya deportación ha sido suspendida en forma
temporal y de las personas sin estatuto de residencia formal, es decir los
llamados ‘ilegales’.” Pax Christi señala que, como consecuencia de las
restricciones impuestas a los refugiados desde que se reforzaron las leyes de
asilo en 1993, Alemania viola la prohibición de discriminación que consagra el
Artículo 2 del PIDESC. Aunque se anuló la prohibición que impedía trabajar a
los refugiados, las nuevas disposiciones son tan rígidas que aún violan el Artículo
6 del Pacto, que garantiza “el derecho de toda persona a tener la oportunidad
de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido.”
Además, se viola el derecho de los refugiados a la educación e incluso el
derecho a la salud (Artículos 13 y 12 del PIDESC, respectivamente): en 7 de los
16 estados federados no hay obligación de que las y los niños refugiados cuya
deportación ha sido temporalmente suspendida concurran a la escuela, y lo mismo
sucede en cierto sentido con los hijos de los solicitantes de asilo. En estos
casos, la decisión sobre la admisión o no de estos niños corresponde a la
dirección de la escuela. Al mismo tiempo, el derecho a la salud se les niega,
antes que nada a las personas que solicitan asilo político. Pax Christi señala
que la Ley en Beneficio de los Solicitantes de Asilo sólo les otorga una atención
médica “muy limitada” y “sólo para afecciones que provoquen dolor agudo.
No se cubre el tratamiento de enfermedades crónicas o preexistentes” (Pax
Christi, 2006).
Política de desarrollo y seguridad social en el Sur
El desarrollo de los países del Sur y el respaldo a sus sistemas de seguridad
social es uno de los objetivos programáticos de la política de desarrollo
alemana. Un documento definitorio de políticas publicado por el Ministerio de
Cooperación y Desarrollo Económico (BMZ)
en 2002 demuestra una comprensión integral de la seguridad social en los países
en desarrollo, aunque sin una referencia específica a la seguridad social como
derecho humano. En el catálogo de medidas que señala el documento político se
incluyen:
• Medidas
para mejorar… los sistemas informales de seguridad social y su integración
a… un sistema universal.
• Apoyo a
las reformas del seguro social público… con el objetivo de (a) ampliar los
mecanismos de solidaridad dentro de los sistemas y (b) ampliar el ingreso a los
mismos a personas empleadas en el sector informal.
• Fomentar
la asociación de mejores prácticas en la industria de seguro privado, el
Estado y organizaciones que representan a los pobres (incluyendo el desarrollo
de los servicios de seguros).
En el Programa de Acción 2015,
adoptado por el gobierno federal en 2001, que presenta una estrategia de reducción
de la pobreza que abarca a todas las áreas de la política estatal, el capítulo
“Garantizando los servicios sociales básicos – Fortalecimiento de la
protección social” se identifica como un área prioritaria separada para la
acción del gobierno. Sin embargo, dado que la política de desarrollo se
concentra principalmente en conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), ahora la seguridad social rara vez se presenta como una categoría
diferente. El término “seguridad social” aparece tan sólo cuatro veces en
las 309 páginas del 12º Informe de Política de Desarrollo
del gobierno, publicado en 2005. En su documento definitorio de políticas, el
BMZ realiza el siguiente comentario sobre el desarrollo de los sistemas de
seguridad social: “Por un lado, debe existir un equilibrio de intereses entre
el sector privado y las soluciones de interés público; por otro, debe existir
un equilibrio de consenso entre la justicia social y el desarrollo de sistemas
con buen rendimiento.”
En la práctica, la política de desarrollo apoya principalmente dos tipos de
proyectos. Primero, se apoya a las administraciones de países en desarrollo o
de reciente industrialización para que desarrollen planes de seguridad social
para sus poblaciones, como por ejemplo Vietnam e Indonesia.
En segundo lugar, el gobierno alemán fomenta iniciativas de ‘asociación’
con empresas privadas. En el estado de Tamil Nadu, India, está trabajando con
Allianz Group, una gran empresa alemana de seguros que brinda cobertura de
seguros de vida a los sectores pobres de ese estado (GTZ, 2005). Hasta el
momento no se han realizado evaluaciones exhaustivas sobre esta área de
actividad, por lo que no se pueden sacar conclusiones.
Cifras preliminares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) señalan que la asistencia oficial al desarrollo (AOD) de
Alemania representó USD 10.300 millones en 2006. En términos reales, eso
refleja un incremento marginal de 0,9% comparado con el año anterior. La relación
AOD/INB (AOD como porcentaje del ingreso nacional bruto) aumentó a 0,36% (OCDE,
2007a). Sin embargo, 35% (USD 3.600 millones) de la AOD en 2006 no entregó
recursos nuevos a los países en desarrollo. Por segundo año, la mayor parte
del incremento en la relación AOD/INB se debió a cancelaciones de deuda,
especialmente de Nigeria e Iraq. En 2006 el alivio de la deuda ascendió a más
de USD 2.700 millones (OCDE, 2007b). Con la exclusión de la cancelación de la
deuda y el gasto destinado a la educación de estudiantes extranjeros
procedentes de países en desarrollo en Alemania (aproximadamente USD 925
millones), en 2006 sólo se gastaron USD 6.700 millones o 0,23% del INB en auténticos
recursos de ayuda.
Alemania debería aumentar su AOD en al menos USD 1.000
millones de nuevos fondos por año para cumplir su compromiso de subir la AOD a
0,51% del INB para 2010 y a 0,7% para 2015 (Comisión
Europea, 2007). Para 2011
está previsto que el superávit fiscal alcance aproximadamente EUR 180.000
millones, por lo que es evidente que habrá recursos financieros para cumplir el
compromiso.
Referencias
Attac
Alemania (2007). Der Anfang vom Ende der solidarischen Krankenversicherung. Comunicado de prensa del 2 de
febrero. Disponible en: <www.attac.de/presse/presse_ausgabe.php?id=660>.
Comisión Europea (2007). “Keeping Europe’s promises on Financing for
Development”. Documento COM(2007) 164 final.
Dombois, R. (2003). Der schwierige Abschied vom Normalarbeitsverhältnis.
[en línea] Cap.
2. Disponible en:
<www.sowi-online.de/reader/berufsorientierung/dombois.htm>.
GTZ (Agencia Alemana para la Cooperación Técnica) (2005). Informe PPP No. 17. Eschborn, octubre.
Ministerio
Federal de Salud (2007). Fragen und Antworten zur Gesundheitsreform
2006/2007. Disponible en:
<www.die-gesundheitsreform.de/gesundheitsreform/ueberblick/pdf/gesundheitsreform_2007_fragen_antworten.pdf>.
OCDE (Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico) (2007a). “Net
Official Development Assistance in 2006. Preliminary data for 2006”.
<www.oecd.org/dataoecd/14/5/38354517.pdf>.
OCDE (2007b). “Share of debt relief grants in net official development assistance.
Preliminary data for 2006”. <www.oecd.org/dataoecd/14/4/38341318.pdf>.
Pax Christi (2006). Comisión sobre Asilo. Stellungnahme zum 5.
Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 16 und 17 des
Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 2006.
Disponible
en: <www.paxchristi.de/fix/files/doc/Parallelbericht_Asyl_3_2007.2.pdf>.
VER.DI PUBLIK (2007). Berlin: ver.di (ed.), p. 3.
Notas:
El principio del
Estado social. Ver: <www.bund.de/nn_3580/Microsites/Deutsche-Demokratie/Grundlagen/Sozialstaat/Soziales-Handeln/Soziales-Handeln-knoten.html__nnn=true>.
Requisito
constitucional referido a que el usufructo de la propiedad debe servir al bien público,
Ley Básica, Art. 14, párr. 2.
Ver, por ejemplo,
die tageszeitung, Berlín, 30 de
enero de 2007.
Decisión sobre el
derecho a la estadía, adoptada por la Conferencia de Ministros del Interior, el
17 de noviembre de 2006. Ver, por ejemplo: <www.migrationsrecht.net/nachrichten-auslaenderrecht-politik-gesetzgebung/731-bleiberechtsregelung-beschlussvorschlag-wortlaut-innenministerkonferenz.html>.
<www.bmz.de/de/service/infothek/fach/spezial/spezial069/spezial069_90.pdf>
<www.bmz.de/de/service/infothek/fach/materialien/ap2015_kurz.pdf>
<www.bmz.de/de/service/infothek/fach/materialien/entwicklpol_bericht.pdf>
Ver nota al pie
6.
Sobre Vietnam,
ver: <www.gtz.de/de/weltweit/asien-pazifik/vietnam/11287.htm>. Sobre
Indonesia, ver:
<www.gtz.de/de/weltweit/asien-pazifik/indonesien/14137.htm>. Una publicación
pormenorizada, la “Extensión de la protección social en salud”, compilada
por encargo de la Agencia Alemana para la Cooperación Técnica
(GTZ), está disponible en: <www2.gtz.de/dokumente/bib/07-0378.pdf>.
<www.bmz.de/de/ziele/ziele/internationale_abkommen/odastufenplan/index.html>
Ver, por ejemplo,
ZEIT-online,
<www.zeit.de/online/2007/20/steuerschaetzer-ergebnis>.
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