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Voluntad política, clave para la protección social
Dr. Eduardo Gonzalez
Social Watch Filipinas
El gasto real per cápita en servicios sociales ha descendido de manera constante, la cobertura no es universal y las prestaciones se diluyen. El programa de seguro social del país es un beneficio para los más pudientes, en parte pagado por los pobres. La integración de los programas nacionales a la atención médica de base comunitaria y un mejor acceso geográfico contribuirían inmensamente al desarrollo económico.
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A
simple vista, el compromiso de Filipinas con el derecho de las personas a vivir
en dignidad con un medio de subsistencia seguro lo convierte en uno de los países
de Asia más progresistas socialmente. La Constitución filipina garantiza el
respeto pleno de los derechos sociales, económicos y culturales, y brinda
especial atención a los derechos de las mujeres y los trabajadores, a quienes
considera una fuerza económica de primer orden cuyo bienestar necesita
mejorarse. El país ha ratificado importantes tratados internacionales de
derechos humanos y ha accedido a 33 convenciones internacionales regulatorias
del trabajo que lo obligan a respetar, proteger y cumplir esos derechos.
Peligros naturales y provocados por el hombre
Pero las realidades políticas y económicas, incluso geográficas, sugieren que
a Filipinas le queda mucho por hacer para que todos sus ciudadanos y ciudadanas
ejerzan en forma plena y equitativa sus derechos sociales. Parte de la historia
reciente del país la constituye una serie de crisis políticas, un historial de
crecimiento económico propenso a los ciclos de auge y recesión y una andanada
de calamidades, tanto naturales como provocadas por el hombre. En primera
instancia, el país parte de un riesgo geográfico pues está ubicado dentro del
‘anillo de fuego’ (una zona de gran actividad volcánica y sísmica) y el
cinturón de los ciclones tropicales de Asia. Factores exógenos también
contribuyen con la vulnerabilidad del país: una proporción creciente de la
población, en su mayoría pobre, es vulnerable a las crisis de la economía
orientada al exterior (por ejemplo, el volátil mercado de capitales, la
globalización de líneas de producción que requieren informalización del
trabajo y flexibilización de la mano de obra, el desplazamiento de empresas
nacionales debido al ingreso sin controles de productos exentos de aranceles);
la elevada dependencia de la mano de obra en el exterior (que mantiene pujante
al PNB pero exige un alto costo social debido a la separación de las familias);
y los ajustes estructurales (que interrumpen la prestación de servicios y
generan el desplazamiento de la mano de obra). Simultáneamente, el gobierno
lleva a cabo escasas reformas constructivas debido al déficit presupuestario y
sus propias debilidades institucionales y vulnerabilidades de gobernanza.
Últimamente, la economía en cierta medida superó su propio crecimiento
mediocre (en gran parte debido a las remesas y al consumo privado), pero tuvo
escasa repercusión para sacar a la población pobre de la miseria. Según
cifras de 2003 de la Oficina Nacional de Estadística y el Consejo Coordinador
de Estadística Nacional (NSCB), al menos tres de cada 10 filipinos siguen
atrapados en la pobreza.
De hecho, en las últimas dos décadas más de la mitad de la población se
declaró a sí misma pobre. La tasa oficial de desempleo oscila entre 8% y 10%,
pero el subempleo (las personas que quieren trabajar más) alcanza 22% (Altman,
2006), lo cual sugiere la persistencia de un crecimiento sin empleos.
Es improbable que Filipinas alcance los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) y reduzca la pobreza a la mitad en 2015. De hecho, el ingreso promedio de
los hogares descendió y la incidencia del hambre aumentó. Incluso si Filipinas
cumpliera los ODM, la otra mitad (casi 25% de la población) seguirá siendo
pobre. Asimismo, la reducción del hambre y la desnutrición infantil permanecerán
por debajo de la meta. Un estudio reciente indica enormes brechas en materia de
recursos, lo cual sugiere que el gobierno no muestra seriedad con el compromiso
asumido con los ODM, especialmente debido al descenso constante del gasto real
per cápita en los servicios sociales (Manasan, 2006).
Los programas de seguridad social han existido durante décadas y se pueden
clasificar como seguro social, pensiones y otras formas de ahorros a largo
plazo, redes de seguridad social, asistencia pública y pagos sociales, e
intervenciones en el mercado de trabajo. Pero la cobertura no es universal y su
prestación está diluida. La financiación sigue siendo incierta y vulnerable a
la corrupción.
Estructura regresiva de aportaciones y prestaciones
El costo de la seguridad social lo pagan las aportaciones proporcionales de
empleadores y empleados dentro de un sistema público de seguridad social que es
gestionado centralmente en base a dos programas: la seguridad social y los
servicios relacionados con los accidentes laborales. El Sistema de Seguridad
Social (SSS) administra el programa para los empleados del sector privado; el
Sistema de Seguros para el Servicio Gubernamental (GSIS) lo maneja para los
funcionarios públicos. En general, la estructura de las aportaciones es
regresiva. La cobertura carece de una estrecha correlación con el nivel de
desarrollo.
En general, el programa de seguridad social es un beneficio para los más
pudientes, pagado en parte por la población pobre. Gonzalez y Manasan (2002)
concluyeron que de la población cubierta (aproximadamente 28,2 millones de
trabajadores, u 84,5% de la población con trabajo) los trabajadores pobres se
benefician con los servicios de seguridad social proporcionalmente menos que los
demás. De hecho, los más pudientes tienen mayor acceso a la seguridad social
porque viven en zonas urbanas donde la mayoría de los servicios son accesibles,
y saben cómo utilizar el sistema. El modelo de subsidios cruzados apunta a
varios casos en que los grupos y las regiones más pobres, las mujeres y los
trabajadores de mayor edad son los proveedores, más que los receptores, de los
subsidios.
Los problemas de captación de contribuyentes y de evasión son comunes en el
sector privado, lo cual perjudica los índices de cobertura. El valor de las
prestaciones es bajo comparado con el costo de las primas, y las malas
experiencias abundan en el programa, tal como la imposibilidad de los
trabajadores contribuyentes de obtener las prestaciones cuando las necesitan
(debido a que los empresarios no realizan sus aportaciones o lo hacen por debajo
del monto requerido).
En forma repetida, la salud actuarial del sistema de seguridad social se ha
visto afectada por problemas de desvíos de fondos y sostenibilidad financiera
debido a malas inversiones, mala gestión, ineficacias internas, costos
administrativos excesivamente elevados, corrupción, salarios exorbitantes y
privilegios para las altas autoridades. Asimismo, el gobierno ha ignorado los
pedidos de fusión del SSS y el GSIS como forma de inyectar más eficiencia y
liquidez al sistema.
El sistema de pensiones (complemento del sistema de seguridad social pública),
suele conceder prestaciones en un pago único pero también puede ofrecer
anualidades. Las aportaciones ya no cubren los desembolsos actuales. Pero las
presiones fiscales de corto plazo no están motivando grandes reformas. Los
problemas de insolvencia del país en materia de pensiones se remontan más a
problemas relativos a la correcta inversión de los fondos jubilatorios y a la
politización de la gestión de las prestaciones y las aportaciones (Habito,
s/f).
El paquete de seguridad que ofrece el sistema de seguridad social no incluye
seguro de desempleo. Esta red, que compensaría la falta temporal de empleo,
requiere de enormes fondos para las prestaciones. Sin embargo, la economía
tampoco está generando suficientes empleos para la creciente fuerza de trabajo,
lo cual agrava el problema.
Seguro de salud social: los pobres
subsidian a los ricos
El programa nacional de seguridad social, que otorga a los filipinos acceso a
servicios internos y externos en centros médicos autorizados de todo el país,
es dirigido por la Philippine Health Insurance Corporation, o PhilHealth. También
llamado Medicare, el programa PhilHealth tiene gran alcance: personas con
empleo, indigentes, empresarios que pagan individualmente, profesionales y
agricultores independientes, personas de la tercera edad y trabajadores en el
exterior.
Se calcula que PhilHealth cuenta con 16,26 millones de afiliados o 68,4 millones
de beneficiarios, incluso los indigentes. Por el momento, el programa para los
indigentes parecería estar bien financiado ya que recibirá 2,5% de los
ingresos fiscales previstos por los gravámenes a los ‘productos
pecaminosos’ (alcohol y tabaco) durante los próximos cinco años y 10% del
total que percibe el Estado por el impuesto al valor agregado.
Aunque la captación de contribuyentes por parte de PhilHealth es buena, no
sucede lo mismo en otros ámbitos, como el control de calidad y de precios
(Wagstaff, 2007). El plan de seguro de salud no presta necesariamente una atención
de buena calidad a bajo costo, en parte debido a la mala gestión de sus
compras. El paquete de prestaciones de PhilHealth se concentra en la atención
hospitalaria y beneficia más a las empresas de atención médica. Un estudio
(Gertler y Solon, 2002) muestra que Medicare no logra financiar la atención médica
porque las empresas de salud absorben los beneficios cobrando al seguro un
precio mayor que el costo real. De hecho, los hospitales se quedan con 84% del
gasto de Medicare cobrándole precios inflados. Como consecuencia, la ampliación
de Medicare aumentó, en lugar de reducir, la carga financiera del Estado en lo
que respecta a la atención médica. Este tipo de distorsiones hace que el
seguro de salud social sea vulnerable al fraude. PhilHealth registró pérdidas
de aproximadamente PHP 4.000 millones (USD 87,4 millones) desde 1995, por
demandas judiciales por operaciones innecesarias, medicinas demasiado caras e
incluso pacientes inexistentes. Aunque el tema es ahora objeto de una
investigación, plantea interrogantes sobre la sanidad actuarial de PhilHealth.
Estudios anteriores
sugieren que, en forma similar al seguro social, Medicare también es un ejemplo
de grandes disparidades: los trabajadores pobres subsidian a los empleados bien
remunerados (con una incidencia mayor de enfermedades catastróficas que exigen
tratamientos más caros), y las regiones pobres subsidian a la zona
metropolitana de Manila.
Últimamente, el programa para los indigentes se convirtió en una mercancía
política. Se ha denunciado que políticos han pretendido utilizarlo para
influir en el resultado de las elecciones, mediante la designación de sus
aliados en empleos dentro del organismo para que estos otorgaran tarjetas
gratuitas de seguro médico a electores marginales (Wagstaff, 2007).
Trabajadores
informales: ni pobres ni bien parados
Se estima que los vendedores callejeros, los trabajadores independientes del
sector informal, así como los trabajadores agrícolas, rurales y otros,
comprenden aproximadamente 49% de la fuerza de trabajo o 15,5 millones de
personas. Muchos carecen de protección social suficiente. Precisamente porque
estos trabajadores están fuera de la economía formal y operan fuera del
alcance de las normas, la prestación de programas de salud y otros de protección
social sigue siendo sumamente problemática.
Apenas 14% del sector está afiliado voluntariamente a PhilHealth (Nguyen,
2006). La baja afiliación también aqueja al seguro social público. Esto
refleja indudablemente la falta de atractivo de las condiciones de los planes de
seguro. La aportación es de tarifa única y, por lo tanto, representa una carga
para la población en situación próxima a la pobreza (Wagstaff, 2007).
Gonzalez y Manasan (2002) también observan que la brecha en la cobertura se
debe a las exclusiones por reglamento. Con frecuencia, las trabajadoras domésticas,
los jornaleros, los agricultores, los pescadores y muchos trabajadores urbanos
por cuenta propia quedan excluidos de muchas de las normas. Los expertos en
salud señalan que existe una gran brecha en el programa de seguro de salud
social en el caso de las y los beneficiarios que no son tan pobres como para
calificar como indigentes ni tan bien parados como para pagar las aportaciones
de las primas periódicas a PhilHealth.
Trabajadores en el exterior: aportaciones altas, protección ínfima
Un máximo de ocho millones de filipinas y filipinos estarían trabajando en el
exterior. Con frecuencia llamados TFE (trabajadores filipinos en el exterior),
enviaron USD 10.700 millones en remesas a sus familias y amigos en Filipinas en
2006, un abrumador 12% del PBI (Altman, 2006).
Recientes medidas del gobierno indican cierto tipo de cobertura en seguridad
social para los TFE; por ejemplo, el programa ampliado de PhilHealth y la
cobertura voluntaria de seguridad social que brinda SSS. Sin embargo, se espera
que la mayor parte de la protección social que necesitan los TFE y sus familias
provenga de la Administración de la Seguridad Social de los Trabajadores en el
Exterior (OWWA). Los TFE aportan USD 25 cada vez que dejan el país. Como la
OWWA ha venido recibiendo esa suma durante 25 años, el monto total debería ser
considerable. Pero su asistencia en materia de seguridad social ha sido
demasiado poca y selectiva, lo cual deja a la mayoría de los trabajadores prácticamente
sin protección mientras están en el exterior y cuando finalmente retornan.
Informes de la Comisión de Auditoría indican que la OWWA gasta por año en su
personal y en sus actividades más de tres veces más que en las prestaciones
sociales que brinda a los TFE.
Paradójicamente, las remesas que envían los emigrantes sirven como seguro
social para los hogares que las reciben, lo cual los protege de los riesgos
ambientales. En un estudio sobre las repercusiones que tienen los cambios climáticos
locales en el ingreso, Yang y Chou (2007) descubrieron que en los hogares
filipinos que tienen emigrantes en el exterior los cambios en el ingreso
provocan modificaciones en las remesas en sentido contrario, consecuentes con la
motivación para el seguro. O sea que aproximadamente 60% de la reducción en el
ingreso es reemplazada por las remesas que sirven como seguro ante las crisis
agregadas en zonas locales, lo cual a su vez hace más difícil acceder al crédito
o a las redes de asistencia entre los hogares, que normalmente los ayudan a
superar el riesgo.
El seguro de la sociedad civil local
La asistencia social es el complemento ideal para los paquetes de seguridad
social bien organizados. Muchos organismos del Estado brindan asistencia social
a los ciudadanos de sus sectores de acuerdo con sus mandatos. El principal
instrumento del Estado para prestar esa asistencia social es la Prestación
Global e Integrada de los Servicios Sociales, un programa comunitario que otorga
fondos para proyectos de desarrollo. La mayoría de los proyectos que abarca son
sistemas hídricos, caminería entre granjas y mercados, instalaciones para el
período posterior a la cosecha, edificios escolares y centros sanitarios. Estos
proyectos están concentrados en las 42 provincias más pobres del país.
Los programas públicos de asistencia social pueden estar dirigidos a un sector
y concentrarse en él (abarcan una gran variedad de riesgos, provocados por el
hombre, naturales, económicos y políticos, sociales y derivados de la salud),
pero es posible que hayan prescindido de la eficacia en aras de una escala mayor
de instrumentación y prestación de servicios (Torregosa, 2006). Como señala
Torregosa, la cantidad de beneficiarios abarcados es limitada y el nivel de las
prestaciones es bajo. El gobierno tampoco sabe con exactitud quiénes son los
pobres o dónde están, y por lo tanto no puede evitar los desvíos de recursos
hacia quienes no son pobres. Dados los limitados recursos del gobierno y la
creciente demanda de programas sociales, la mayoría de éstos dependen
fuertemente de fondos y financiación extranjera. Pero esa continua dependencia
no genera pertenencia entre los beneficiarios y crea incentivos erróneos.
Una esperanza la dan los microseguros diseñados específicamente para los
pobres y que están ganando terreno entre ellos, aunque sin participación del
Estado. Los proyectos locales de seguros de vida y seguros de salud prosperan en
algunas localidades urbanas y rurales, a pesar de sus debilidades actuariales, y
ayudan a mitigar los riesgos y a reducir la vulnerabilidad de los hogares
pobres. Llanto et al. (2007) han
identificado cooperativas, ONG y asociaciones de ayuda mutua como vehículos de
programas de microseguros en el país.
Comentario final
La solución a largo plazo de la pobreza en Filipinas radica en un crecimiento
económico sostenible, sólido, equitativo
y de amplia base. Aunque pareciera que la economía empieza a recorrer la vía
del crecimiento rápido, existen escasos mecanismos sociales que puedan sacar al
resto de la población de la necesidad económica y social.
Pero la protección social contribuye inmensamente al desarrollo económico, y
lo bueno de todo esto, según Obermann et
al. (2006), es que puede instrumentarse independientemente de la situación
económica vigente. Para empezar, sugieren integrar los programas nacionales con
planes comunitarios de financiación de la atención médica y así crear el
ambiente para una atención de alta calidad y un mejor acceso físico. Aparte de
las modificaciones en las estructuras de las aportaciones y las prestaciones que
eliminen las desigualdades y amplíen la cobertura al sector informal, sería
necesario un control más ajustado de la gestión de los fondos de seguridad
social.
Al gobierno le corresponde la enorme tarea de facilitar información confiable,
fijar normas y racionalizar los organismos estatales correspondientes, dar un
estímulo más vigoroso a los planes privados de seguros y pensiones para los
trabajadores en el exterior, y abogar por acuerdos bilaterales que protejan los
intereses de los trabajadores filipinos en el exterior (PNUD, 2002).
La protección social de todos los filipinos está a nuestro alcance: el dinero
y el conocimiento práctico no faltan. En cambio, se necesita el compromiso de
actuar para desafiar al
statu quo. La voluntad de cambiar es clave para que la protección social pueda
funcionar, y para hacerlo el gobierno debe sentir la presión. Las
organizaciones de la sociedad civil y las empresas privadas deben asumir parte
de la responsabilidad, pero sólo el gobierno puede alcanzar la escala necesaria
que brinde acceso universal a servicios gratuitos o muy subsidiados para los
pobres y que estén orientados a las necesidades de toda la ciudadanía,
incluyendo a las mujeres, las minorías y los más pobres entre los pobres.
Lamentablemente, no logra satisfacer esta necesidad esencial.
Referencias
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Exporting Labor”. The International Herald Tribune, 3 de abril.
Gertler, P. y Solon, O. (2002). Who Benefits from Social Health Insurance?
Evidence from the Philippines. (inédito)
Gonzalez, E. y Manasan, R. (2002). “Social Protection in the Philippines”.
En Adam, E., von Huff, M. y John, M., Social Protection in Southeast and East
Asia. Singapur: Friedrich Ebert Stiftung, p. 180-229.
GSIS Informe Anual.
Habito, C.F. (s/f). “Comment on Hans
Fehr, Sabine Jokisch and Laurence Kotlikoff’s Simulating the Demographic,
Fiscal and Economic Transition Paths of the US, EU, Japan and China”.
Llanto, G., Almario, J. y Llanto-Gamboa, M. (2007). “Microinsurance in
the Philippines: Policy and Regulatory Issues and Challenges”. Discussion
Paper Series No. 2006-25 (Revisado). Philippine Institute for Development
Studies.
Manasan, R. (2006), “Financing the Millennium
Development Goals: The Philippines”. Informe
presentado a la National Economic and Development Authority (NEDA).
Nguyen, T. K. P. (2006). “Extending Social Health Insurance to Informal
Economy Workers –The Case of Vietnam”. Ponencia en la Conferencia para
extender el seguro social de salud a los trabajadores de la economía informal.
Manila, 18-20 de octubre.
Obermann, K., Jowett, M., Alcantara, M.O.,
Banzon, E.P. y Bodart, C. (2006). “Social Health Insurance in a
Developing Country: The Case of the Philippines”. Social Science & Medicine, Vol. 62, No. 12, p. 3177-3185.
PhilHealth Informes Anuales 2001, 2002, 2003, 2004, 2005.
Piggott, J. (2007). “Pension Reform and the Development of Pension Systems: An
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Paper Regional Summary: Asia. Independent Evaluation Group.
Washington, D.C.: Banco Mundial.
PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) (2002). Philippines
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SSS Informe Anual.
Torregosa, C.L. (2006). Looking into Social Protection Programs in the Philippines: Towards
Building and Implementing an Operational Definition and a Convergent Framework. Filipinas: Comisión Nacional contra la Pobreza.
Wagstaff, A. (2007). “Social Health Insurance Reexamined”. Documento de
Trabajo de investigación política del Banco Mundial 4111, enero.
Yang, D. y Choi, H.J. (2007). “Are
Remittances Insurance? Evidence from Rainfall Shocks in the Philippines”. World
Bank Economic Review (inédito).
Nota:
Esta cifra se basa en PHP 34 por día, lo que es menos de USD
1 diario. Según la línea de pobreza de USD 2 diarios del Banco Mundial, la
incidencia de la pobreza ascendía a 43% en 2003.
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