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Protección social: esfuerzos y deficiencias
Sawsan El Masri
Arab NGO Network for Development (ANND)
Líbano carece de un sistema integral y coherente de protección social. Más de la mitad de la población no está cubierta por ninguna forma de seguro médico y los planes jubilatorios excluyen a las personas más pobres y vulnerables. Las ONG desempeñan un papel fundamental en brindar asistencia social a los excluidos de los sistemas de protección formales. Mientras tanto, los refugiados palestinos –10% de la población – enfrentan una fuerte discriminación con respecto al derecho a la seguridad social, a trabajar y a poseer propiedades, lo cual se traduce en altas tasas de indigencia.
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La
protección social se define como el conjunto de políticas y mecanismos para la
protección de los ciudadanos (o residentes) de un país determinado ante
cualquier riesgo que puedan enfrentar. En un país como Líbano, continuamente
enfrentado a la inestabilidad política y a su impacto nocivo sobre el desempeño
económico del país y las condiciones de vida de la población, la protección
social se vuelve un elemento aún más fundamental. Sin embargo, ¿se otorga a
la protección social la prioridad que merece? ¿Se encuentran los pobres y los
grupos vulnerables cubiertos adecuadamente contra la alta posibilidad de
impactos? ¿Qué forma adoptan los mecanismos de protección social? Y ¿qué
acciones tiene planificado emprender el gobierno para asegurar una protección
apropiada para sus ciudadanas y ciudadanos?
Más de la mitad de la población sin seguro de salud
Si bien Líbano es considerado un país de medianos ingresos, sus tasas de
pobreza continúan siendo relativamente altas. Se considera que aproximadamente
una cuarta parte de la población es pobre (privada de las necesidades básicas)
y que 5% vive en la extrema pobreza.
Una
característica fundamental de los mecanismos de seguridad social es que los más
necesitados son quienes cuentan con menor cobertura, por ejemplo en lo que
respecta al seguro de salud. Más de la mitad de la población (53,3%) no tiene
cobertura. En lo que refiere a tipos de seguro de salud, 23,4% del total de
residentes recibe cobertura del Fondo Nacional de Seguridad Social, 9% de
servicios de salud proporcionados por el Ejército y las Fuerzas de Seguridad
Interna y 4,3% por la Cooperativa de Empleados Públicos. Otro 2,6% de los
residentes costea su propio seguro, 2,2% cuenta con seguros privados a través
de alguna institución o sindicato, 1,7% está asociado a algún plan de seguro
privado costeado por el empleador y 1,7% está cubierto por algún otro tipo de
seguro.
Si bien no se registra ninguna disparidad significativa de género en materia de
cobertura (43,6% de hombres y 46,3% de mujeres) ésta varía sustancialmente
respecto de la edad. La población de 65 años y más representa sólo 8,2% del
número total de beneficiarios (MAS, 2006).
La disparidad regional constituye una característica de la pobreza y la
desigualdad del país, y la disparidad en materia de seguros de salud sigue el
mismo patrón que la de otros indicadores socioeconómicos. Las regiones periféricas
como Beka’a, Líbano Sur, Líbano Norte y Nabatieh registran menos
beneficiarios de los planes de salud – con 10,9%, 8%, 15,4% y 4,1% del total,
respectivamente – en comparación con las regiones centrales como la de la
capital Beirut (13,7%) y Monte Líbano (donde reside 47,9% del total de
beneficiarios de los seguros de salud) (MAS, 2006).
La falta de seguro de salud está estrechamente relacionada con el desempleo.
Los desempleados y las personas incapacitadas para el trabajo representan
respectivamente 1,6% y 2,3% del total de beneficiarios. La correlación entre
pobreza y ausencia de seguro de salud está ilustrada por el hecho de que el
porcentaje de hogares carenciados es de 14% cuando el jefe del hogar está
cubierto por un seguro de salud, y asciende a 34% cuando el jefe o jefa de hogar
no tiene cobertura (MAS, 2006).
El empleo constituye la puerta de entrada para obtener un seguro social y de
salud. Los desempleados y sus familias (como beneficiarios indirectos) pierden
la cobertura en materia de seguro social. El sistema actual, especialmente las
aseguradoras públicas, excluyen a los desempleados, los trabajadores agrícolas,
los trabajadores por cuenta propia y los del sector informal (trabajadores no
calificados, trabajadores temporales), que perciben ingresos más bajos y son más
vulnerables a los impactos y riesgos. Además, la cobertura en materia de seguro
social y de salud de los adultos mayores y jubilados se limita mayormente a los
funcionarios estatales y al personal de las grandes empresas.
Los más pobres y vulnerables fuera de los planes jubilatorios
Los planes
jubilatorios no son demasiado diferentes de los seguros de salud; de forma
similar, se hallan estrechamente ligados al mercado laboral y generalmente no
son universales. Únicamente los funcionarios del Estado (empleados públicos y
personal militar), que representan alrededor del 10% de la fuerza laboral,
tienen la oportunidad de elegir entre percibir un ingreso mensual por jubilación
o un pago único como compensación por cesación de servicios luego de la
jubilación. Las y los empleados del sector privado, empresas públicas y
municipalidades – que representan 25% de la fuerza laboral – no pueden optar
por percibir un ingreso constante por jubilación. Cuando se jubilan, sólo
tienen derecho a percibir un único pago por cese de servicios.
El grupo en mejores condiciones incluye
a empleadores, trabajadores por cuenta propia y miembros de profesiones
liberales (abogados, ingenieros, médicos) que perciben un ingreso de medio a
alto. Si bien no se benefician de planes de seguro social formales, su nivel de
ingreso les permite invertir en planes de pensiones privadas y acumular ahorros
sustanciales para el futuro. Mucho más abajo en la escala de la protección se
encuentran los asalariados que trabajan en el sector de la agricultura, la
construcción, las pequeñas empresas y los servicios domésticos. Los
trabajadores en este grupo no se benefician con planes jubilatorios a menos que
ingresen a alguno por iniciativa propia. Los desempleados son indudablemente los
más vulnerables, ya que quedan práctica y teóricamente fuera de cualquier
mecanismo de protección. Líbano no cuenta con un sistema de compensación por
desempleo que los proteja cuando quedan sin trabajo, y cuando alcanzan la edad
de jubilación, si no han estado empleados, no recibirán los beneficios de ningún
plan jubilatorio.
Claramente el sistema jubilatorio no proporciona una cobertura adecuada y
excluye a los más pobres y vulnerables. A pesar de este deficiente desempeño,
el plan jubilatorio que cubre a los empleados públicos, personal militar y
empleados del sector privado consume 3,5% del PBI (2004), uno de los niveles de
gasto más altos de la región.
ONG: papel clave en el suministro de servicios sociales
Los mecanismos de protección social adoptan principalmente dos formas. La
primera corresponde a los mecanismos formales e institucionales financiados por
los aportes de las y los beneficiarios o de sus empleadores. Esta cobertura se
basa en el cumplimiento de ciertos criterios, generalmente el del empleo, según
se mencionó anteriormente. La segunda forma está constituida básicamente por
intervenciones y programas ad hoc tales como la asistencia social y créditos
financiados por fondos locales o externos, los cuales son habitualmente
gestionados por el gobierno, instituciones de la sociedad civil, organizaciones
internacionales o el sector privado.
Diferentes actores del gobierno se esfuerzan por mitigar los efectos nocivos de
la pobreza, la inestabilidad política y las fluctuaciones económicas. El
Ministerio de Asuntos Sociales (MAS) y el Ministerio de Salud Pública (MSP)
sirven de red de protección para una parte sustantiva de la población.
El MAS brinda una amplia gama de servicios sociales (principalmente salud y
educación) a través de una red de centros de desarrollo social distribuidos
por todo el país. Asimismo proporciona atención institucional a
aproximadamente 30.000 beneficiarios, incluyendo niños y niñas (especialmente
huérfanos), adultos mayores y personas discapacitadas; esto acapara entre 60% y
70% de su presupuesto.
El MSP, por su parte, actúa como red de protección para las personas no
cubiertas por ningún plan de seguro de salud, asumiendo los costos de internación
en hospitales públicos o privados. Es preciso destacar que los beneficiarios
del MSP son atendidos ‘caso por caso’ y tienen que negociar antes de recibir
los servicios. La cobertura no incluye atención primaria, exámenes o consultas
médicas.
Las ONG han desempeñado un papel fundamental en las últimas décadas en lo que
refiere a brindar asistencia social a la población pobre y vulnerable,
especialmente durante los años de la guerra civil y de los ataques israelíes.
Han contribuido ampliamente con el trabajo de socorro y han servido de auténtica
red de protección para una porción significativa de la población.
Aproximadamente 53% de las ONG que actúan en el país se dedican
primordialmente a la asistencia a los pobres y necesitados, en particular atención
médica y servicios educativos, incluyendo programas de alfabetización.
En general, Líbano carece de un
sistema integral y coherente de protección social. El gasto en protección
social no es proporcional a los resultados reflejados en el desempeño de los
sectores educativos y de la salud, a los que se adjudica la porción mayoritaria
del gasto. La mayor parte del presupuesto del MAS, aseguradoras públicas y
sector civil, se adjudica a la educación y a los servicios de salud, mientras
que el Fondo Nacional de Seguridad Social adjudica 32% de su presupuesto a la
salud, el Ejército adjudica 53% de su presupuesto social a la educación y 40%
a la salud, mientras que la Cooperativa de Empleados Públicos otorga 55% a la
salud y 40% a becas. El resultado final es que el suministro de estos servicios
se halla en su mayor parte duplicado, es ampliamente improvisado y no siempre de
calidad suficientemente alta.
Refugiados palestinos: una población olvidada
El número oficial de refugiados palestinos en Líbano asciende actualmente
a alrededor de 409.000, equivalente a casi el 10% de la población. La mayoría
vive en 12 campamentos distribuidos por todo el país y están registrados ante
la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos en Oriente Próximo (UNRWA),
la cual les proporciona asistencia social, en particular atención médica y
educación.
Según la UNRWA, los campamentos de personas refugiadas “padecen graves
problemas – falta de infraestructura apropiada, superpoblación, pobreza y
desempleo”. Líbano también alberga al “mayor porcentaje de refugiados
palestinos que viven en la más absoluta pobreza”.
Las condiciones de vida deplorables de las y los refugiados palestinos
constituyen la causa y el efecto de la insuficiencia o ausencia total de
servicios sociales y mecanismos de protección así como de la privación del
derecho a trabajar. No está permitido que los refugiados ejerzan ciertas
profesiones, entre otras farmacia, medicina, derecho y periodismo, sumadas a
diversos otros oficios y profesiones, por no tener ciudadanía libanesa. Con
excepción de quienes trabajan en UNRWA, que gozan de los beneficios de un
trabajo estable, los palestinos enfrentan una fuerte discriminación con
respecto al derecho al trabajo, a la seguridad social y a la posesión de
propiedades, y esto se refleja en una pobreza cada vez mayor y en peores
condiciones de vida.
Planes de acción para el futuro
Luego de los ataques israelíes contra Líbano en julio de 2006, la
comunidad internacional se reunió en enero de 2007 en la Conferencia de
Donantes París III para apoyar a Líbano. El gobierno presentó un Plan de Acción
Social ante la conferencia, describiendo los puntos de partida básicos para
mejorar las condiciones de vida de los pobres y grupos vulnerables, así como
para superar las deficiencias en el sector social. El plan apunta a 1) reducir
la pobreza y mejorar los indicadores en materia de salud y educación; 2)
mejorar la eficiencia del gasto social; y 3) minimizar las disparidades
regionales y lograr una mejor distribución de las partidas del presupuesto
nacional para la intervención social. Los objetivos del plan deberían
alcanzarse mediante el fortalecimiento de las redes de protección social en el
corto plazo y la introducción de una reforma en materia de políticas del
sector social en el mediano/largo plazo (GdL, 2007a).
Además del Plan de Acción Social, el documento titulado “Recuperación,
Reconstrucción y Reforma” presentado por el gobierno ante la conferencia de
París III exhortaba como prioridad máxima a una reforma del sistema
jubilatorio (GdL, 2007b). La reforma buscará fusionar los diferentes sistemas
en un plan moderno, reduciendo así los costos administrativos y extendiendo la
cobertura a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores precarios
con capacidad de ahorro limitada. Actualmente se están elaborando los planes de
implementación para estas reformas y se están llevando a cabo esfuerzos para
asegurar el financiamiento necesario.
En general, los libaneses y libanesas todavía dependen de las redes familiares
y comunitarias para su protección, especialmente cuando se trata de adultos
mayores o desempleados. Más de la mitad de los habitantes, incluyendo los muy
pobres y vulnerables, no están protegidos por ningún sistema formal. El
gobierno parece estar comprometido a reformar y mejorar los mecanismos de
protección social, según lo reflejado en los documentos presentados ante la
Conferencia de Donantes París III, incluyendo el Plan de Acción Social. Sin
embargo, el gobierno debe traducir este compromiso con la reforma y con
mecanismos de protección rentables en cambios sostenibles y a largo plazo que
otorguen prioridad a las necesidades de los segmentos más pobres y vulnerables
de la población. Los planes de reforma deben estar asociados con la adopción e
implementación de una política social integral y armoniosa. También existe la
necesidad de volver a analizar el papel del Estado en relación con otros socios
para poder llegar a una división del trabajo sistemática y eficiente entre el
Estado, las ONG y el sector privado sobre la base de un largo proceso de diálogo
social que involucre a los diferentes socios y partes interesadas.
Referencias
Amnistía Internacional (2003). “Economic
and Social Rights of Palestinian Refugees”. Líbano.
Banco Mundial (2005). “The Republic of Lebanon Update. First Quarter 2005”.
GdL (Gobierno del Líbano) (2007a). “Social Action
Plan. Toward Strengthening Social
Safety Nets and Access to Basic Social Services”.
Presentado en la Conferencia de Donantes París III, enero. Disponible en: <www.rebuildlebanon.gov.lb/images_Gallery/SocialActionPlanEnglishEn220107.pdf>.
GoL (2007b). “Recovery,
Reconstruction, and Reform. International Conference for Support to Lebanon”. 25 de enero. Disponible en: <www.rebuildlebanon.gov.lb/images_Gallery/Paris%20III%20document_Final_Eng%20Version.pdf>.
MAS y PNUD (Ministerio de Asuntos Sociales y Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo) (2004). “The Socioeconomic
Conditions in Lebanon”. Beirut.
MAS y PNUD (2006). “Living Conditions of
Households. The National Survey of Household Living Conditions 2004”. Beirut.
<www.cas.gov.lb/pdf/ENG.pdf>.
MAS y PNUD (2007). “The Evolution of the Mapping of
Living Conditions in Lebanon between 1995 and 2004”. Beirut.
PNUD (2002). National
Human Development Report 2001-2002. Globalization: Towards a Lebanese Agenda.
Beirut.
Nota:
<www.un.org/unrwa/>
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