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La pobreza persiste pese a una buena red de bienestar
Sita Dewkalie
Dutch Social Watch Coalition
Países Bajos es un estado de bienestar altamente desarrollado con una amplia gama de beneficios de seguridad social. No obstante, aproximadamente una de cada diez personas vive por debajo de la línea de pobreza y el porcentaje de hogares de bajos ingresos sigue en aumento, especialmente entre comunidades de inmigrantes. Muchas personas no reclaman sus derechos a la seguridad social generalmente por falta de información. Esto transforma el combate contra la pobreza en una tarea ardua. Es necesario informar más a las personas sobre sus derechos.
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La pobreza
también existe en los estados de bienestar bien desarrollados, incluidos Países
Bajos. El nuevo gobierno que asumió el 22 de febrero de 2007 reconoce que
“Hay demasiadas personas en los márgenes de la sociedad: personas que reciben
beneficios de asistencia social, en condiciones de desempleo de largo plazo o
parcialmente inhabilitadas para trabajar; jóvenes con calificaciones básicas y
trabajadores mayores con pocas perspectivas de encontrar trabajo.”
En Países Bajos hay un Monitor de la Pobreza oficial que aparece periódicamente
desde 1997 como publicación conjunta de la Oficina de Planeamiento Social y
Cultural de Países Bajos y Estadísticas Neerlandesas.
Esta serie de publicaciones muestra un panorama de pobreza basado en datos
nacionales representativos.
Definiciones de pobreza en Países Bajos
El Monitor de Pobreza la determina en base a dos niveles distintos de ingresos.
El primero es el de bajos ingresos, calculado en base a los beneficios de
asistencia social para una persona soltera en 1979, año en que el poder
adquisitivo fue relativamente alto. Para hogares con más de una persona, el
nivel de bajos ingresos se determina aplicando factores de equivalencia basados
en los costos extra reales de un hogar con múltiples integrantes. Dado que el
nivel de bajos ingresos de los años posteriores a 1979 se ajusta según la
inflación de precios, es apto para la comparación en el tiempo.
El segundo nivel pobreza es el de las políticas sociales, fijado en 105% del mínimo
reglamentario de las políticas sociales de acuerdo a las normas que se aplican
en la Ley de Trabajo y Asistencia Social, la Ley General de Beneficios del Niño
y – para personas mayores de 65 años – la Ley General de Pensiones a la
Vejez. Esta es una línea de pobreza determinada políticamente cuya importancia
principal es determinar el tamaño de los grupos objetivo en la política
gubernamental. Este nivel de pobreza es menos indicado para las comparaciones
temporales, porque las normas aplicadas a los beneficios de asistencia social y
jubilaciones estatales no siempre se ajustan precisamente según la inflación.
La diferencia entre la línea de bajos ingresos y la del mínimo de las políticas
sociales se ha reducido tanto en los últimos años que la última está ahora
por encima de la primera para grupos específicos de hogares.
Además de estas dos líneas de pobreza, también se utilizan ciertos
indicadores suplementarios de pobreza, incluyendo el tiempo de permanencia por
debajo de la línea de ingresos aplicada, las pertenencias y deudas, los costos
fijos, y la evaluación de su situación financiera realizada por las propias
personas.
Aumenta porcentaje de hogares de bajos
ingresos
Luego de disminuir durante muchos años, el porcentaje de hogares con bajos
ingresos volvió a aumentar en 2003. La tasa de pobreza había llegado a un
punto bajo en 2002, cuando 8,8% de todos los hogares tuvieron ingresos bajos,
pero en 2003 la cifra aumentó a 9,8%, equivalente a 642.000 hogares. Es más,
poco menos de un tercio de ellos habían vivido por debajo de la línea de
pobreza durante cuatro años o más. El porcentaje de hogares de bajos ingresos
siguió aumentando en 2004 y 2005, llegando a 10,5%.
El porcentaje de hogares con ingresos por debajo de la línea de las políticas
sociales también aumentó en 2003 a 10,1%, comparado con 8,8% en 2001. En términos
absolutos, esto representa un aumento de 90.000 hogares con un mínimo nivel de
ingresos. El número total de hogares con ingresos mínimos fue por lo tanto de
657.000, apenas por encima de la cifra de bajos ingresos. Más de uno en tres
hogares con ingresos por debajo de la línea de las políticas sociales había
estado en esa situación al menos durante cuatro años.
Grupos de riesgo
El riesgo de los bajos ingresos varía según el tipo de hogar. Los grupos en más
alto riesgo incluyen a las familias monoparentales (por lo general de madres
solteras), hogares que reciben beneficios de asistencia social, y hogares de
origen no occidental. Entre las personas que trabajan, el porcentaje de bajos
ingresos es relativamente más alto que entre los empleados independientes. La
proporción de bajos ingresos entre los hogares no occidentales en particular
está en aumento. Contrastando con esto, la situación de las y los jubilados ha
mejorado.
Entre tanto, cuatro de cada diez hogares por debajo del nivel de bajos ingresos
informaron que en 2004 les había resultado difícil mantenerse en base a sus
ingresos. Esta proporción aumentó desde 2001. De manera similar, más y más
hogares de bajos ingresos tienen ingresos por debajo de lo que ellos mismos
consideran mínimos; este porcentaje aumentó de 24% en 1999 a 41% en 2004.
Más
deudas que pertenencias
Más de un cuarto de los hogares con bajos ingresos registró un balance de
cuentas negativo en 2002. En otras palabras, sus deudas excedían sus
pertenencias. Otro tercio tuvo haberes de no más de EUR 2,500 (USD 3,445),
mientras menos de un cuarto de los hogares de bajos ingresos tuvo haberes de EUR
10,000 o más. La proporción de hogares endeudados aumentó entre 2000 y 2002.
El cambio mayor se produjo entre los hogares con haberes de hasta EUR 2,500 y
los hogares con deudas.
Hay numerosas señales visibles de este endeudamiento creciente: aumento de las
órdenes de cobro de deuda y solicitudes para la asistencia de deuda y
renegociación de deuda; más atrasos en alquileres y desalojos; y un aumento en
el nivel de asistencia proporcionado por las iglesias y los nuevos comedores
populares, donde las personas pobres pueden obtener comida gratuita. No
obstante, otros factores también entran en juego: una política de cobro de
deuda menos tolerante, una mayor familiaridad con organizaciones de asistencia
de deuda y opciones para la reestructuración de deudas, una política más
severa de alquileres y desalojos por parte de las asociaciones de viviendas,
entre otros.
La
pobreza crece en los hogares ‘no occidentales’
La situación de los ingresos en los hogares de origen no occidental es
claramente peor que la de los hogares nativos. Entre los grupos más numerosos,
la situación de los marroquíes es la más difícil: en 2003 un tercio de estos
hogares tenía ingresos bajos, mientras los hogares turcos (29%), antillanos
(28%) y surinameses (23%) estaban en una situación levemente mejor. La situación
de los ‘nuevos’ grupos inmigrantes es por lo general aun peor: más de la
mitad de los hogares somalíes, afganos e iraquíes tenían bajos ingresos en
2003, al igual que un tercio de los hogares iraníes y chinos. La situación de
deterioro del mercado laboral llevó a que se retomara la tendencia al alza de
la pobreza en los hogares no occidentales a partir de 2002; los solicitantes de
beneficios y los adultos mayores son particularmente susceptibles.
Los inmigrantes no occidentales que han llegado hace poco a Países Bajos con
frecuencia comienzan teniendo ingresos bajos, aunque su punto de partida ha
mejorado sensiblemente, principalmente debido a la proporción decreciente de
inmigrantes que solicitan asilo y que se unen a sus familias residentes. La
situación de los ingresos de los nuevos inmigrantes mejora con el periodo de
tiempo de residencia: más de la mitad de los inmigrantes no occidentales que
llegaron a Países Bajos en 1997 y percibieron bajos ingresos en su primer año
de residencia lograron sobrepasar el nivel de pobreza en 2002. Este movimiento
en dirección opuesta a la pobreza se debió en gran medida a una mejoría de su
situación en el mercado laboral.
Una
tendencia favorable entre los adultos mayores
En promedio la tasa de pobreza entre las personas mayores de 55 años no es
sensiblemente mayor o menor a la de personas más jóvenes. Por un lado el
porcentaje de hogares de bajos ingresos entre los mayores de 55 ha descendido a
niveles por debajo de los grupos etarios más jóvenes, y los adultos mayores
con bajos ingresos también tienen relativamente menos deudas. Por otra parte
los bajos ingresos persisten por más tiempo entre los adultos mayores. Sin
embargo, hay diferencias apreciables dentro de este grupo. Los bajos ingresos
son más comunes entre los 55 y 64 años que entre los mayores de 65. También
son más frecuentes entre las personas solteras que entre parejas, y entre
mujeres solteras que entre hombres solteros. En general las personas mayores no
están en peor situación en términos de exclusión social que las generaciones
más jóvenes, aunque el grado de exclusión generalmente se reduce con la edad
si bien aumenta levemente a partir de los 75 años. Promedialmente los hogares
con bajos ingresos son más propensos a la exclusión social.
El
efecto limitado de la trampa de la pobreza
El Monitor de la Pobreza informa que en 2003 casi un cuarto de millón de
hogares estaba considerado en situación de ‘trampa de pobreza’. Por
definición los hogares tipo trampa de pobreza son hogares con ingresos por
debajo del umbral de bajos ingresos que dependen de beneficios de la seguridad
social debido al desempleo o a una discapacidad para el trabajo. Las personas
solteras deben además ser beneficiarias de vivienda para estar en la categoría
de trampa de pobreza. Casi 45% de los hogares en la trampa de pobreza son
hogares unipersonales, y casi 25% son familias monoparentales.
A primera vista parecería que la trampa de la pobreza influye sobre el
comportamiento en la búsqueda de empleo de los solicitantes de beneficios:
personas que reciben beneficios de ingresos encuentran empleo con menos
frecuencia, o no han aumentado el número de horas trabajadas, que las personas
que no reciben beneficios. Sin embargo, si se toman en consideración otros
factores que justifiquen los comportamientos de búsqueda de empleo o los
cambios de estatus en el mercado laboral, el rol de los beneficios de ingresos
casi desaparece. Características como la edad, sexo, educación, salud y fuente
de ingresos son más eficientes en predecir comportamientos y relegan el rol de
los beneficios de ingresos a un segundo plano.
La cohesión social como respuesta a la pobreza
La cohesión social es uno de los seis pilares de la política del nuevo
gobierno. Como declaró el gobierno de coalición en un acuerdo firmado poco
antes de tomar el poder: “La consigna no debe ser ‘cada uno para sí
mismo’ sino ‘cuidarse entre todos’ o ‘tratarse de manera decente’”.
El mismo acuerdo subraya: “El potencial de baja productividad de una persona,
la distancia del mercado laboral y la historia laboral personal pueden ser obstáculos
para encontrar un empleo. La trampa de la pobreza mantiene a algunas personas
dependientes de los beneficios. La política del gobierno es dar a todos
oportunidades laborales justas. Esta es una tarea que el gobierno y los aliados
sociales tienen que llevar a cabo juntos.”
En una declaración de política emitida el 14 de junio de 2007, el gobierno
dispuso ofrecer a personas difíciles de emplear acceso al mercado laboral o
habilitarlas para que fueran útiles a la sociedad de otro modo. Se pondrá
especial énfasis en la implementación de legislación como la Ley de Trabajo y
Asistencia Social y la Ley de Empleo Protegido. En el contexto del cambio
propuesto del pasaje de seguridad de empleo y beneficios al de trabajo y
seguridad de ingresos, los temas que deberán ser estudiados son la política
laboral de mercado, la educación y capacitación (empleabilidad), y los
beneficios de desempleo.
Dinero sin usar
Otro objetivo específico a destacar es la negación a realizar solicitudes de
seguridad social. Aumentar la aceptación de subsidios de ingresos como forma de
combatir la pobreza ha sido una de las prioridades de la política de gobierno
durante más de una década. Estos esfuerzos provienen de las inquietudes en
torno a las dificultades financieras que potencialmente pueden enfrentar los
hogares si no solicitan los beneficios a los que tienen derecho. A pesar de
estos esfuerzos, sin embargo, la negación a reclamar beneficios es un fenómeno
relativamente frecuente.
En un estudio reciente (Hoff y Schut, 2007), se encontró que el conocimiento
del público sobre disposiciones de seguridad social era bajo. La proporción de
personas que no los solicitaron o nunca habían oído de los programas
disponibles de asistencia de ingresos va de 14% (beneficios de vivienda) a 48%
para beneficios comprendidos en la Ley de Cuotas y Gastos (Subsidios)
Educativos. En lo que respecta a subvenciones de ingresos mínimos de largo
alcance, la cifra llega a 86%. Es más, aun cuando las personas son conscientes
de la existencia de una disposición concreta, en muchos casos su conocimiento
es vago. Una proporción alta tanto de no solicitantes como de solicitantes (42%
a 85% y 23% a 45%, respectivamente) informan que apenas conocen algo de la
disposición.
En el mismo estudio, se les preguntó a los no solicitantes si pensaban que reunían
los requisitos para un subsidio determinado. Dependiendo de los subsidios en
cuestión, se encontró que entre 33% (exención de impuestos locales) a 69%
(Ley de Subsidios) estaba seguro de que no los reunía (Hoff y Schut, 2007).
Este factor sin duda juega un rol en la negación al reclamo.
Otros factores significativos incluyen la percepción subjetiva de la necesidad
de un subsidio y los supuestos costos de la transacción. Una parte de la negación
al reclamo parece ser inherente a los subsidios: las personas no presentan una
solicitud porque el proceso es demasiado complejo, en particular cuando el monto
que recibirían es pequeño y piensan que pueden arreglárselas en lo que atañe
a sus finanzas sin obtener los beneficios. Mientras los derechos a ciertas
subvenciones o beneficios sigan dependiendo de los ingresos y pertenencias, y es
el cliente el que tiene que tomar la iniciativa de presentar la solicitud,
parecería que la negación al reclamo es hasta cierto punto inevitable. La
transferencia de un monto mínimo a las cuentas de clientes identificados
reduciría la negativa al reclamo (Hoff y Schut, 2007). A la vez es obvio que es
necesario poner mayor énfasis en informar a las personas sobre sus derechos.
REFERENCIAS
Dirven, H., Trimp, R., Soede, A. y Vrooman, C. (2006). Poverty
Monitor. La Haya: SCP (Oficina de Planificación Social y Cultural de Países
Bajos).
Hoff, S. y Schut, J.M. (2007). Money on
the shelf. La Haya: SCP.
Hoff, S. y Vrooman, C. (2004). The poor
side of the Netherlands. La Haya: SCP.
Gobierno de Países Bajos (2007). Coalition
agreement 2007. La Haya: Ministerio de Asuntos Generales.
Notas:
Acuerdo de la coalición de
partidos parlamentarios Alianza Democrática Cristiana, Partido Laborista y Unión
Cristiana, adoptado el 7 de febrero de 2007.
Las cifras de este informe fueron tomadas de la última
versión del Monitor de Pobreza (Dirven et al., 2006).
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